在法治国家、市场经济条件下，政府的主要职能在于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

而当前，“GDP”还是各级政府年度目标考评体系的主要指标，在这种状况下，揽大项目、上大工程、引巨额资金，成了各级党委、政府发展地方经济的主要抓手，政府与投资方无形中成为了谈判博弈的对手。

本文就招商引资中，政府存在的风险，及风险化解进行分析，并提出相应的对策。

一、 政府在招商引资、项目建设中的风险

招商引资和项目建设的政府主导型，所带来的后果是投资商要价高，条件更苛刻，使地方招商引资的成本、风险加大。目前，以政府名义签订的招商引资合同中，政府存在的风险主要体现在：

1、政府提供担保过多。

用政府信誉作保证，用国有资产作担保，用经营权、收费权作质押。我们知道我国法律禁止政府作为担保的主体，但是政府不出面担保、资金不到位，项目就谈不成，眼看到手的资金就黄了，有些人就看中了政府缺乏经营的经验，想着法子来设圈套。

例如我们审查的一份融资合同，出资一方让政府签个确认函，声称内容是政府确保资金，从到渭南时至资金进入企业时的安全。但是经市政府领导批转，我们审查后发现，该确认函实际内容，则是政府要对使用该资金的企业，在资金使用期满时的还本付息承担保证责任。

2、政府作为合同一方当事人参与经济行为。

有些投资商，非要把政府作为合同当事人。以前，我们在合同审查时，一般不主张政府作为合同的一方当事人，让投资方与使用资金方来签合同，企业对企业。

但是，外来的大企业，特别是实力雄厚的大企业集团，政府不出面，人家根本就不谈。政府为了谈成项目，迁就投资商，有意无意的作为合同当事人。

有些人认为，政府可以不是合同的当事人，但政府可以是协议的一方，因此主张政府和投资商签协议，岂不知协议、合同、契约都是一个效力，只是叫法不同罢了。

政府的目的是发展，客商的目的是赚钱。投资商之所以要求政府作为合同当事人，主要顾虑在于：政策的不稳定、投资环境的变化。若政府成了合同当事人，则他的后顾之忧就打消了。

实际上投资商此时也有个误区，合同的相对方，其实不一定是政府，因为大多数合同的相对方，是本地的企业或具有经营能力的机构。若是政府越俎代庖签订招商引资合同，有可能侵害其他合法当事人的利益。

我们审查的一份涉及招商引资土地转让合同，投资商一定要求政府作为当事人，我们审查后发现政府若作为当事人，签订土地使用权转让合同，则侵害了某一实际用地单位但合法权益，而该单位已经办理了合法的土地使用权手续。

3、合同权利与义务失衡。

合同是双方平等协商、意思自治的结果，同时，合同约定的权利义务不能显失公平。而合同的投资商往往为了摄取最大利益，任意提出不平等条款，要政府给其提供大而又大的优惠政策。

合同履行中，又往往没有实际能力，致使合同无法履行。例如我们招商来的一个企业，以优惠的政策拿到了土地，企业还没有正式生产经营，他们又提出，要出让包括土地在内的企业资产。

固然企业取得土地使用权后，有出让的自由，但是当初签合同、项目落地时，之所以给企业以非常优惠的政策，就是要企业能生产经营，政府得到税收，而现在企业不经营，倒了地皮，我们就应该按照合同，要求追究责任。

还有一份合同，企业以优惠的价格，拿到了土地，投资商一方面提出，他可以出让土地；另一方面又要求，当他需要土地时，政府还得以原优惠的地价，再给他解决土地。

4、投资商提出的一些不符合政策和法律的要求。

有些项目、资金引进时，投资商有招商和投资限制，明确要求政府在某一区域内，不准再批相关的项目；有的项目要求，政府给予减税和返税优惠，有的要求实行国家禁止的零地价招商等。

我们审查的合同中，就出现过客商要政府承诺，在其资金到位后，政府应优先给他安排项目，安排工程，优先给他的项目和工程达七、八项之多。

投资商提出的这些要求，明显违背了反不正当竞争法及招、投标法的相关规定。另外动辄以几千万元、几亿、几十亿元的投资，骗吃骗喝现象时有发生，这些风险，都应引起各级政府领导的重视。

 二、政府在招商引资、投资项目建设中风险的规避

政府在招商引资、项目建设中风险远不止上述问题，但如何规避风险？政府的职能在于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。

但现阶段的核心在于发展，不以大气力抓招商引资、抓项目建设，发展可能就成了一句空话。我们认为，政府要介入到招商引资、项目建设中来，可以从以下方面来规避风险：

1、政府应慎审作为合同一方的当事人。

政府可以就某一产业领域的发展，与大型企业集团，就巨额的借贷融资项目与大型的金融机构、融资机构签定宏观的框架协议，就城市建设、基础设施、环保等涉及国计民生的项目，为社会公众提供公共服务产品的项目，来签订合同或协议，也可由职能部门去签订，去履行合同。应避免在普通的招商引资、项目建设中，作为合同一方当事人。

当然，不作为合同一方当事人，就不是说政府在招商引资、项目建设中无所作为，政府一方面，可以推介本地的项目，可以组团招商；另一方面在优化投资环境上下功夫，使客商来得了、落得下、有钱赚、可发展，以此来避免政府陷入到各类纠纷的尴尬境地。

2、政府应审慎提供保证。

依照我国相关法律，行政事业单位，不能在经济往来中为他人提供担保，提供的担保一般也是无效的。政府目前可行的做法，是集中一些有效资产，成立投资公司，以投资公司的名义，为招商引资、金融借贷和融资来担保，但不能以各级政府及其部门的名义，为投资商提供各种类型的担保。

在担保方面，政府要做到：

一是加强对投资公司的资产监管，担保不宜过多、过滥，通过进行绩效风险评估，选择风险低、见效快的项目来担保；

二是要加强对引进项目的监督，要求引进的项目加快建设进度，尽早投产见效，督促企业按照合同约定，积极行使权利，严格履行义务，以此把市场经济的风险降到最低。

3、签约时杜绝合同权利义务失衡。

一是合同内容必须经过充分论证，达到权责利相一致。例如在我市的一份合作经营合同中，外地的投资商与渭南的一个企业，组建合作经营公司。该公司出资实物，投资商用外汇折合人民币出资。

合同约定投资不到位的违约责任是：未出资的一方，按未出资数额月利率2%，向合作公司交付利息。而合同法规定的是，向受害方支付违约金，这样，本应是渭南企业自己的违约赔偿金，就变成了合作公司的收入。

因此，在解决合同权利义务失衡方面，一是要看合同的本身，合同双方的权利义务要均等，核心是：我有义务，必然要享有相应的权利，对方享有权利的同时，必然要承担义务；

二是注意合同与合同之间的均衡，尤其是在给予投资商的优惠政策方面，应统一标准，严格按照政府有关招商引资的优惠政策实施，切不可这个合同给投资商优惠地价，那份合同给投资商零地价，这个合同减税，那个项目负税费等等。不同项目不同待遇，不同时期不同政策，必然会导致恶性竞争，破坏投资环境。

4、加强对招商引资、项目建设合同研究分析。

一是必须对重大招商引资、建设投资项目等方面的合同，进行法律审查。审查时要从发展的角度来分析，要“积极、审慎”的对待招商引资项目，既要促成合同签订，又要把风险降到最低，既要保证项目能顺利开展，又要保证项目能真正促进经济发展；

二是政府法制办要有专门的人员，注意对各类合同进行分析研究，要有精通经济、熟悉法律的人员，成立专门的班子，研讨招商引资、建设投资项目中各种风险，对各种可能出现的风险预先研判，向领导及早汇报，提前决策和编制应对预案。

5、区分合同性质、类别分别签订。

在实践中，招商引资协议有的是意向性合同，如战略合作协议、框架协议；有的是具有法律约束力的正式文本，主要区别在于法律责任问题，前者一般没有法律约束力，也没有相应的法律责任，仅仅只是双方初步表达合作意向的意思表示，具体合作项目的落实，有待双方进一步谈判，而后者则有明确的权利义务要求。

在招商引资过程中，政府应当尽量避免签订正式合同。在签订合同时，要注意确定合同性质，关键看双方权利和义务的共同指向是什么，如果是优惠政策或物的出让，应视为行政合同，政府可以作为合同一方当事人签订协议，或者是单方作出承诺，对于其他内容，则应视为是民事合同，一般应由企业签约……